دانستنی های زندگی
دانستنی های تغذیه،خانه داری،روان شناسی،زناشویی ،تربیتی ،علمی و....دانستنی های زندگی
دانستنی های تغذیه،خانه داری،روان شناسی،زناشویی ،تربیتی ،علمی و....توسعه نیافتگی اداری - بخش دوم
توسعه نیافتگی اداری
گفتاری در دلایل ناکارآمدی نظام اداری و پیامدهای آن ( بخش دوم )
4-1- نظام سیاسی
نوع نظام سیاسی و ساخت دولت نیز بر کارکرد نظام اداری تاثیر می‌گذارد. به عبارت دیگر، بسته به این که نظام سیاسی دارای ساختی بسته یا باز (به معنای نسبی کلمه) باشد، کارکرد نظام اداری متفاوت می‌شود. در ادبیات مربوط به نظریه‌های دولت گفته می‌شود که از ویژگی‌های اساسی نظام‌های سیاسی مطلقه (مخصوصاً در کشورهای عربی خاورمیانه)، وابسته بودن نظام اداری به شخص حاکم است. دولت‌های مطلقه در جهت انباشت بیشتر قدرت (و نه انباشت ثروت در جامعه)، نظام اداری را دربست در اختیار می‌گیرند و مانع از استقلال آن می‌گردند. بر این مبنا، با وابستگی و انفعال بیشتر نظام اداری، غیر رسمی شدن فرایندهای اداری، تبعیت مدیران از دستورات تصمیم‌گیران مستقر در رأس هرم سیاسی و مواردی از این دست، فرایند انباشت و تمرکز فسادآور قدرت فراهم می‌آید. در اینجا، نظام اداری نخواهد توانست کارویژه یک نهاد فنی (نهادی که ابزاری مناسب برای توسعة کشور محسوب می‌شود) را به انجام برساند.
عوامل سیاسی نامطلوب، نظام اداری را از مهم‌ترین ویژگی‌های عقلانی- فنی خود تهی کرده و کارایی آن را کاهش می‌دهند. تسلط سیاست بر نظام اداری منجر به پدیده‌ای می‌شود که از آن به‌عنوان «سیاست‌زدگی بوروکراسی» یاد می‌شود. در اینجا، تصمیمات و سیاست‌های نظام اداری، به جای اتکا به شاخص‌های فنی، متکی به مفروضات سیاسی و ملاحظات گروه‌ها و باندهای سیاسی می‌شود. از این رو، نظام اداری در میان‌مدت و بلند‌مدت، کارایی خود را از دست داده و به آلت دست گروه‌های مختلف سیاسی تبدیل می‌شود.
به‌عبارت دیگر، نظام سیاسی (به‌خصوص قوة مجریه) از آنجا که در انتخاب و جابه جایی مدیران نظام اداری نقش اصلی را بر عهده دارند، می‌تواند باعث کارایی یا ناکارایی نظام اداری شود. وجود مدیرانی از جناح‌های خاص سیاسی و ارادة این مدیران برای سوء استفاده از امکانات دولتی و عمومی در جهت منافع فردی- جناحی (فساد سیاسی) می‌تواند نظام اداری را از اهداف ملی دور سازد. در این فضا، اهمیت تخصص و برنامه‌ریزی راهبردی در جهت توسع، ملی در پای منافع کوتاه‌مدت فردی- جناحی فدا می‌شود.
از سوی دیگر، وجود مدیران ناپخته و چند شغله با گرایش‌های غیرتوسعه‌ای (یا ضد توسعه‌ای) که در چنین فضایی رشد می‌کنند، خسارات جبران‌ناپذیری را بر منابع مالی و انسانی نظام اداری وارد کرده و فرصت‌های مناسب برای اجرایی کردن سیاست‌های توسعة ملی و دستیابی به اهداف کلان ملی را از دست می‌دهند. در زیر به برخی از آثار نظام سیاسی بر نظام اداری اشاره می کنیم:
1- انتصاب مدیران؛
2- جابه جایی مدیران؛
3- گسترش حجم نیروی انسانی؛
4- تحمیل جناح بندی های سیاسی؛
5- ایجاد هدف های فرعی و ثانویه (با توجه به منافع کوتاه مدت سیاستمداران) و اولویت دادن آن ها بر اهداف اصلی- کلان کشور؛
6- ایجاد دستگاه های موازی؛
7- تحمیل تصمیمات غیرکارشناسی بر بدنه نظام اداری؛
8- و...
4-2- نظام اقتصادی
نوع نظام اقتصادی و کارویژه‌هایی که قادر است در پهنة ملی- منطقه‌ای- محلی به انجام برساند نیز بر کارکرد نظام اداری تأثیر می‌گذارد. در شرایطی که زمینه‌های اشتغال در بخش‌های تولیدی جامعه کاهش یابد، سیل نیروهای جویای کار و خواستار اطمینان از آیندة شغلی خود، به سمت نظام اداری سرازی می‌شوند. این ویژگی به خصوص در کشورهای متکی به نفت که دارای اقتصاد تک محصولی هستند، اثرات ناگوار مضاعفی بر جای می‌گذارد.
به عبارت دیگر، در شرایطی که دولت خود را واجد کارویژه‌های گستردة عمومی می‌داند و اقتصاد تولیدی نیز از ظرفیت‌های لازم برای جذب نیروی کار برخوردار نباشد (به دلیل سرمایه بر بودن صنایع تولیدی یا به علل دیگر)، این تنها نظام اداری جامعه است که بار استخدام نیروهای جویای کار را بر عهده می‌گیرد. منافع کوتاه مدت و حزبی جناح‌های سیاسی نیر در گسترش این روند بسیار مؤثر است.
در این فضا، نظام اداری نه تنها از چابکی و کوچک بودن (که از ویژگی‌های یک نظام اداری کارآمد است) فاصله می‌گیرد، بلکه در میان مدت و بلند مدت، تبدیل به هیولای گسترده‌ای از افراد و نهادهای موازی و بی‌فایده می‌شود که هدف اصلی خود در روند توسعة ملی را نیز نه تنها فراموش می‌کند، بلکه به گونه‌ای، سد توسعة ملی می‌شود. نظام پرداخت‌های غیرمنصفانه و ناعادلانه در درون نظام اداری نیز باعث کاهش انگیزش و بهره‌وری نیروی انسانی و بروز فساد در ارکان مختلف آن خواهد شد؛ نظام پرداختی که کاملاً وابسته به الگوهای خاص نظام اقتصادی و ویژگی‌های حقوقی این نظام (قانون کار و ...) است.
4-3- نظام فرهنگی- اجتماعی
نظام فرهنگی هر جامعه، از آن حیث که معنا بخش نوع ارتباطی است که میان افراد برقرار می‌شود و هویت‌بخش به جهانی است که انسان‌ها در آن زندگی می‌کنند، و نظام اجتماعی، از آن روی که محیط کنش افراد را مشخص می‌کند تأثیر فراوانی به کارکرد نظام اداری دارد. از آنجا که در نظام اداری، روابط میان افراد (مدیر- کارمند، کارمند- کارمند، مدیر- مدیر، کارمند- مشتری و مدیر- مشتری) ساختارهای درون سازمانی را تشکیل می‌دهد و این ساختار درون سازمانی در بطن محیط خاص اجتماعی به تولد و استمرار می‌یابد، نظام فرهنگی- اجتماعی نیز از طریق این مکانیزم، قالب خاصی به ساختارهای اداری می‌دهد. مثلاً غلبة فرهنگ فرد محوری منفی در ایران در کنار شکاف‌های گسترده و فعال اجتماعی باعث شده است تا نظام اداری نتواند به گونه‌ای مدرن، نظام ضوابط را جایگزین منطق روابط سنتی کند.
از این رو، فساد اداری، باند بازی و هر آنچه که از کنار گذاشتن ضوابط اداری حاصل می‌شود، امکان وقوع پیدا می‌کند. تجربه نشان داده است که در جوامعی که نظام اداری در هاله‌ای از فرهنگ فردمحوری منفی احاطه شده است، تقابل شهروندان، مردم، ارباب‌رجوع و یا مشتری با نهادهای مختلف نظام اداری افزایش یافته و در نهایت، نظام اداری به‌عنوان پدیده‌ای بریده از فلسفة وجودی خود (نظم و دستیابی به اهداف) به یکی از مشکلات اساسی آن جامعه در مسیر حرکت به سوی توسعه تبدیل خواهد شد.
پژوهش‌های متعدد نشان می‌دهند که عوامل فرهنگی- اجتماعی، هم بر نظام اداری تأثیر می‌گذارند و هم در بلند مدت به گونه‌ای از آن متأثر می‌شوند. از این روی، چنانچه در جامعه‌ای، نظام اداری به عنوان عامل اخذ مالیات‌های غیرمنصفانه و زورگویی به مردم شناخته شود، آن نظام اداری در ورقة ناکارآمدی نهادی فرو می‌غلتد.
به‌عبارت دیگر، نامطلوب پنداشتن نظام اداری به دلایل فرهنگی- اجتماعی، خود مانع از کارآمدی آن می‌شود. شاید این واقعیت، جواب مناسبی برای این سوال باشد که چرا در جوامعی که نظام اداری به عنوان پدیده‌ای منفی شناخته می‌شود، اجرای طرح‌های اصلاح نظام اداری و تشکیلات کشوری سخت‌تر از جوامعی است که نظام اداری آن علیرغم ناکارا بودن، عنصری به شدت نامطلوب پنداشته نمی‌شود.
حال که دلایل ناکارآمدی نظام اداری را مورد بررسی قرار دادیم به این بحث خواهیم پرداخت که در صورتی که نظام اداری واجد صفت ناکارآمدی باشد، چه پیامدها و تبعاتی را بر جای می‌گذارد؟
5- پیامدهای عدم کارایی نظام اداری
در وضعیتی که نظام اداری گرفتار ناکارآمدی است، تبعات منفی ای را برای شوون مختلف جامعه به بار می‌آورد. در این بخش به پیامدهای ناکارآمدی نظام اداری در حوزه های سیاسی، اقتصادی و فرهنگی- اجتماعی می پردازیم.
5-1- پیامدهای سیاسی
به نظر ماکس وبر، مهم‌ترین نظریه‌پرداز کلاسیک نظام اداری، در صورت ناکارآمدی نظام اداری (که به نظر او، انسان‌ها را در قفس‌آهنین محبوس می‌کند)، مسیر توسعة سیاسی مسدود می‌شود. در این وضعیت، گردش نخبگان کاهش یافته و نهادهای مدنی و مشارکتی رو به اضمحلال می‌گذارند. ناکارایی نظام اداری، از درجة مشروعیت و اثربخشی دولت‌ها می‌کاهد تا آن اندازه که می‌تواند دولت‌ها و نظام‌های سیاسی را با بحران مشروعیت و مقبولیت مواجه سازد. ناکارآمدی نظام اداری، از آن رو که در انجام وظایف و کارویژه‌های دولت اخلال ایجاد می‌کند، ثبات و امنیت جوامع را به خطر انداخته و تهدیدی جدی علیه امنیت ملی محسوب می‌شود.
دکتر حسین عظیمی معتقد است که چنانچه ناکارآمدی نظام اداری مستمر و نهادینه شود، فضا برای ایجاد دیکتاتوری فراهم می‌آید: در شرایط فروپاشی نظام اداری، به دلیل ناکارایی نهادهای اقتصادی، فقر تشدید می‌شود. فقر منجر به ناامنی و بی‌ثباتی می‌شود و در شرایط تشدید فقر و ناامنی، زمینه‌های لازم برای ظهور دیکتاتوری فراهم می‌آید.
به نظر می‌رسد که «نهادینه شدن» نفوذ غیر قانونی گروه‌های سیاسی و فساد منتج از آن نیز از پیامدهای ناکارایی نظام اداری باشد. به عبارت دیگر، نفوذ غیرقانونی و فسادآور گروه‌های سیاسی باعث ناکارآمدی نظام اداری می‌شود. این ناکارآمدی چنانچه استمرار یابد خود باعث نهادینه شدن این نفوذ غیرقانونی و بروز پدیدة فساد سازمان‌یافته می‌شود. بر این مبنا، تنها در یک نظام اداری علیل و ناکارامد است که گروه‌های فشار، مسیرهای غیر قانونی نهادنیه شده را بهترین راه برای دستیابی به اهداف خود تلقی می‌کنند.
5-2- پیامدهای اقتصادی
در صورت ناکارایی نظام اداری، زمان به انجام رسیدن طرح‌های اقتصادی افزایش یافته و از آن رو، هزینة تولید افزایش می‌یابد. بخشی از ناکارایی نظام اداری، همچنان که در بخش قبل اشاره شد، ناشی از قوانین و مقرراتی است که تعدد آن ها، به سرعت تغییر می‌کنند. تغییر بی‌وقفه و مداوم در ضوابط و مقررات و دستور‌العمل‌ها، یکی از عوامل عمدة تضعیف «امنیت اقتصادی» است که در صورت همراه بودن با تصمیم‌های مغایر و ناهماهنگ و قانون‌گریزی و رعایت نکردن قوانین و مقررات، نوعی بی‌اطمینانی و بی‌اعتمادی مفرط را در سرمایه‌گذاران ایجاد می‌کند. در این صورت، هزینة زندگی برای شهروندان افزایش می‌یابد و فقر گسترده، به گونه‌ای گسترده در میان مردم توزیع می‌شود.
ناکارایی نظام اداری، از طریق ایجاد سازوکارهای معیوب، مسیر فساد را هموار کرده و باعث افزایش پدیدة درآمدهای نامشروع و بروز فساد سازمان‌یافتة اقتصادی می‌شود. در این وضعیت، توسعة اقتصادی به روندی عقیم شده تبدیل می‌شود و شرایط برای رقابت سالم اقتصادی و تقویت بازار آزاد کالا و خدمات از بین می‌رود. از این رو، ناکارایی نظام اداری از طریق کاهش سطح و کیفیت خدمات عمومی، باعث افزایش نابرابری‌های اقتصادی- اجتماعی و بروز اخلال در وضعیت اقتصاد جامعه می‌شود.
از سوی دیگر، برای ترویج توسعه اقتصادی و اجتماعی پایدار، اصلاح نظام اداری با هدف تقویت ظرفیت‌های اجرایی در اجرای کارکردهای اصلی دولت و افزایش کیفیت خدمات به مردم ضروری است. اصلاح نظام اداری و کارآمد کردن آن، می‌تواند از طریق احیای ثبات بودجه، تقویت مجموعه درآمدها، مدیریت کارآمد کمک‌های خارجی و بهبود عملکرد توسعه‌ای از طریق اجرای شایسته و مناسب چارچوب‌های کارآمد و بهینة سرمایه‌گذاری و مدیریت دقیق طرح‌ها و برنامه‌های دولتی، در باثبات‌سازی اقتصاد کلان سهیم شود.
به‌همین ترتیب، اصلاحات دستگاه اداری می‌تواند در طراحی و اجرای برنامه‌های توسعة اجتماعی نیز سهیم گردد. بهبود ظرفیت‌های کارمندان دستگاه اداری و تقویت روحیة آن ها (بخش مهمی از کارآمدی نظام اداری) می‌تواند به تدوین و طراحی بهتر سیاست‌ها و برنامه‌ها و نیز نظم بیشتر و ارائه کار مؤثر خدمات به وسیله ایشان منتهی شود. از این روی، در صورت کارآمدی نظام اداری، فرآیند توسعه اجتماعی- اقتصادی با موفقیت بیشتری همراه خواهد بود.
5-3- پیامدهای فرهنگی- اجتماعی
ناکارایی نظام اداری از طریق کاهش احساس مسئولیت در نیروهای انسانی درون‌سازمان، افزایش اعمال سلیقه و برداشت‌های شخصی از ضوابط توسط مدیران و مواردی از این دست، باعث کاهش اعتماد شهروندان به نهادهای عمومی و در صورت استمرار، باعث نهاینه شدن بی‌اعتمادی میان سازمان‌ها و شهروندان می‌شود. در این فضا، نظام اداری از طریق تضعیف احساس مسئولیت افراد و گسترش بی‌کفایتی در انجام امور، اعتقادات و ارزش‌های اخلاقی- فرهنگی افراد جامعه را تضعیف می‌کند.
تجربیات و پژوهش‌های مختلف مؤید این حقیقت است که فساد و ناکارایی نظام اداری یک جامعه، تضعیف‌کنندة بنیان‌های اخلاقی آن جامعه و ایجادگر انواع فساد اخلاقی- اجتماعی در جامعه محسوب می‌شود. در آن هستی اجتماعی که انجام امور اداری بدون تقلب، رشوه، دروغ و پارتی‌بازی ناممکن باشد، افراد برای تسهیل در انجام امور خود و جلوگیری از هزینه‌های بیشتر، به پیروی از قواعد فسادآور موجود روی می‌آورند.
از آنجا که نظام اداری، گسترده‌ترین نظام موجود در جامعه محسوب می‌شود، تداوم پیروی افراد از قواعد این نظام همه جا موجود، به تدریج نهادینگی این قواعد در سطوح کلی جامعه را در پی دارد. بخشی از گستردگی و عمق پدیده‌هایی چون دروغ، ریا، خودمحوری منفی و ... در جامعة ما نتیجة فساد و ناکارایی نظام اداری است که این اخلاق را بر مردم تحمیل کرده است. طبیعی است که بروز این اخلاقیات در جامعه (به دلایل دیگر نیز) می‌تواند ناکارآیی نظام اداری را تشدید کند.
6- نتیجه گیری
در مجموع، تمام پیامدهای ناکارایی نظام اداری به یک نقطه ختم می‌شوند: توسعه‌نیافتگی. این گزاره به گونه ای وسیع توسط اغلب صاحب نظران، کارشناسان و اساتید حوزه مسائل توسعه پذیرفته شده است که به دلیل شرایط خاص کشورهای در حال توسعه، نقش کارگزاری توسعه به عهدة دولت است. بر این مبنا، شرایط و وضعیت دولت مؤید زمینة مساعد یا نامساعد برای حرکت به سوی توسعه است. به نظر می‌رسد که تمام پیامدهای ناکارآمدی نظام اداری به گونه‌ای مستقیم و غیرمستقیم باعث ناکارآمدی دولت می‌شوند.
به نظر پیتر ایوانز، سازمان عقلانی کار در قالب نظام اداری خود به عنوان ساختار درونی دولت، در حالی که می‌بایست محرک کارایی دولت و توسعة جامعه باشد، به دلیل ضعف‌های ساختاری و نهادی در کشورهای در حال توسعه، نه تنها عامل توسعه نشده است، بلکه یکی از موانع توسعه قلمداد می‌شود. بر این مبنا، آمسون و وید، با ذکر مثال‌های متعددی از کشورهای تایوان، کره جنوبی، سنگاپور و ..، نقش نظام اداری کارآمد بر کارآمدی دولت و از آن رو، به تحولات صنعتی و توسعة آن ها، مهم ترین عامل می‌دانند.
دلایلی که نوشتار برای ناکارآمدی نظام اداری برشمرد و پیامدهایی که این ناکارآمدی در حوزه های مختلف به بار می آورد همه و همه نشان از اهمیت خرده سیستمی است که این نوشتار آن را ابزار دولت برای حرکت به سوی توسعه می خواند.
سعید عطار
