توسعه نیافتگی اداری - بخش نخست

توسعه‌ نیافتگی اداری

گفتاری در دلایل ناکارآمدی نظام اداری و پیامدهای آن ( بخش اول )

۱-عواملی که در درون نظام اداری و تشکیلات تابعة آن قرار دارند 

۲ - عواملی که در سطح محیط پیرامون نظام اداری، در ناکارآمدی آن نقش دارند.

3- دلایل درون‌سازمانی ناکارآمدی نظام اداریبه نظر می‌رسد که یکی از مهم‌ترین دلایل ناکارآمدی نظام اداری، روندهایی است که در درون این نظام به وقوع پیوست و در گذر زمان نهادینه شده‌اند.
به طور کلی، نظام اداری در عصر حاضر دارای چهار بخش اصلی است: ساختار تشکیلاتی، روش‌های انجام کار، قوانین و مقررات حاکم و نیروی انسانی. طبیعی است که هنگامی که از عوامل درون‌سازمانی ناکارآمدی نظام اداری سخن گفته می‌شود، ناکارآمدی را باید در چهار بخش پیش گفته جست‌وجو کرد.

3-1- ساختار تشکیلاتیساختار تشکیلاتی، نوع ارتباط میان سطوح مختلف سازمانی است. به‌ عبارت دیگر، ارتباط میان سطوح مختلف سلسله مراتب موجود در نظام اداری، کیفیت ارتباط (عمودی و یک‌جانبه، افقی و دو سویه میان رده‌های بالا با سطوح پایین سازمانی) و نوع تشکیلاتی که نقش واسط میان رده‌های مدیریت کل با کارمندان را به‌عهده دارند، ساختار تشکیلاتی نظام اداری محسوب می‌شوند. به عبارت دیگر، اجزای تشکیل دهندة نظام اداری سازوکارها، روابط، معیارها و ضوابط حاکم بر رفتار اجزاء و ارتباطات میان آن ها، ساختار نظام اداری نامیده می‌شود.
به میزانی که ارتباط میان سطوح سلسله مراتب نظام اداری به‌گونه‌ای مؤثر و با صرف کمترین زمان و هزینة ممکن صورت گیرد، ارتباط تشکیلاتی از نوع افقی و دو سویه باشد و مدیران کل از نظریات سطوح میانی و پایین سازمانی در جهت اصلاح امور و تجدید مؤثر سازمانی بهره‌گیرند و تشکیلات مؤثر و کارآمدی وجود داشته باشند که بتوانند نظریات و انتظارات رده‌های پایین‌ سازمانی را به سطوح عالی و اهداف سطوح بالا را به لایه‌های پایین انتقال دهند و نظام ارزشیابی مؤثری را به ‌وجود آورند، ساختار تشکیلاتی نظام اداری واجد صفت کارآمدی خواهد بود.
در این جا می‌توان به چند مورد از موارد موجود در سطوح ساختار تشکیلاتی که باعث عدم کارآمدی نظام اداری می‌شوند، اشاره داشت:

 عدم تناسب تشکیلات اداری با واقعیت‌ها و نیازهای موجود، عدم توانایی نظام اداری در به‌کارگیری منابع در جهت اهداف، تداخل، توازی، دوباره‌ کاری و عدم شفافیت حدود وظایف دستگاه‌ها و فقدان نظام برنامه‌ریزی نظارتی متمرکز کارآمد برای ساماندهی امور، عدم اعمال نظارت و کنترل مستمر و همه جانبه درون سازمانی یا نبود نظام نظارت و کنترل اثربخشی بر گردش امور مالی، استمرار در عدم ارتباط موثر میان سه سطح پایین، میانی و بالای نظام اداری، ارتباط عمودی و یک‌جانبه میان مدیریت و کارمندان و تضعیف حس همبستگی کارمندان با اهداف سازمانی و ...

3-2- روش‌های انجام کارروش‌های انجام کار در نظام اداری، به آن‌گونه فعالیت‌هایی اشاره دارد که نیروی انسانی درون نظام‌، برای دستیابی به اهداف سازمان موظف به انجام آن است. به‌عبارت دیگر، روش‌های انجام کار، معرف طرق فعالیت نیروهای درون ‌سازمانی است که در راستای وظایف مشخص شده خود به انجام می‌رسانند. بر این مبنا، بخشی از ناکارایی سازمان اداری، ناشی از اتخاذ روش‌‌های غیر اصولی توسط نیروهای درون‌سازمانی است که در آن، نه تنها اهداف سازمان محقق نمی‌شود، بلکه باعث اتلاف منابع و بروز پدیدة فساد در سازمان می‌شود.
به ‌نظر می‌رسد که روند توسعه در کشورهای در حال توسعه، گرفتار ناکارآیی این بخش از نظام اداری است. در این گونه از کشورها، در حالی که نیاز به سرمایه‌گذاری داخلی و خارجی گسترده به ‌شدت احساس می‌شود، روش‌‌های نامناسب اداری و ظهور و گسترش فزایندة فساد باعث می‌شود تا یکی از مهم ترین کارویژه‌های سازمان‌های اداری که همان تسهیل در روند و توسعة کشور است، به‌گونه‌ای مختل می‌شود.
در این کشورها، سرمایه‌گذار مجبور است تا در روند پرپیچ و خم اداری، پس از ماه‌ها اتلاف وقت و پرداخت رشوه به سطوح مختلف نظام اداری، در فضایی از ترس ناشی از عدم بازگشت سرمایه و تحمیل زیان، به فعالیت‌ اقتصادی بپردازد. طبیعی است که در چنین فضایی، سرمایه‌گذاری به حداقل ممکن تنزل می‌یابد. عدم تناسب (سرعت، هزینه، دقت و صحت) روش ها و رویه‌های مورد عمل در جهت حضور مؤثر در فرآیند توسعة کشور و تسهیل روند آن، باعث ادامة توسعه‌نیافتگی این گونه کشورها می‌شود.
بررسی‌های انجام شده مؤید این واقعیت است که کشورهایی موفق به دستیابی به توسعه شده‌‌اند که توانسته‌اند روش‌های انجام کار در نظام اداری خود را به ‌گونه‌ای اصلاح کنند تا نظام اداری عاری از فساد سازمان یافته و در نهایت، تسهیل‌گر امور شود. برای مثال، دولت مالزی در دهة گذشته به این واقعیت پی برد که تنها در صورتی می‌تواند به اهداف خود نایل آید که روش‌های انجام کار در نظام کلان اداری خود را اصلاح کرده و به فساد سازمان یافته در کشور پایان دهد. از این رو، واحد برنامه‌ریزی مدیریت و مدرنیزاسیون اداری مالزی (MAMPU) با کمک مؤسسة ضد فساد مالزی و دفتر شکایات مردمی، مسئولیت این کار را بر عهده گرفت. دولت مالزی پس از پنج سال برنامه‌ریزی و اجرا در این زمینه، موفق شد تا میزان سرمایه‌گذاری در کشور خود را افزایش داده و تولید ملی را در روندی از رشد مداوم قرار دهد.

3-3- قوانین و مقرراتقوانین و مقررات اداری، ساختار حقوقی نظام اداری را تشکیل می‌دهند. از این رو، برای تحقق کارآمدی در نظام اداری، توجه به مقررات و قواعدی که افراد درون ‌سازمان با ارجاع به آنها، عملکرد خود را توجیه می‌کنند، ضروری است. قوانین سازمانی، هم بازگوکنندة نیازهای جامعه و هم معرف اهداف نظام اداری در کلیت آن است. از این رو، به میزانی که این بندهای حقوقی، به نیازهای واقعی موجود در جامعه و اهداف نظام اداری نزدیک‌تر باشند، کارایی سازمان مربوطه به طور اخص و ناظم اداری به‌طور عام افزایش می‌یابد.
به‌نظر می‌رسد که به ‌دلیل گرته‌ برداری صرف نظام بوروکراسی از جوامعی که سطح توسعه و ساختار اجتماعی متفاوت از کشورهای در حال توسعه داشتند و استحکام ساختارهای ضد توسعه‌‌ای موجود در درون جوامع کشورهای در حال توسعه، قوانین و مقرراتی بر نظام اداری این جوامع تحمیل شده است که یا چندان تناسبی با واقعیت‌ها و نیازهای جامعه ندارد و یا این که، حتی در صورت انطباق با نیازهای جامعه، در حوزة پایبندی افراد به آن ها تعلل فراوانی صورت می‌گیرد و چندان عملیاتی نمی‌شود. از این رو شاید بتوان گفت که کشورهای در حال توسعه، دچار بیماری دوسویه‌ای در این حوزه هستند: نارسایی قوانین و مقررات و عدم انطباق با واقعیت‌ها، و رعایت نشدن قوانین موجود.
تجربة کشورهای توسعه‌یافته و در حال توسعه نشانگر این امر است که تنها قوانین و مقرراتی پایدار می‌مانند که اجرای عدالت، امنیت، آزادی، نظم، آسایش و کرامت افراد را مورد توجه قرار داده‌اند. از این رو، یکی از مهم ترین دلایل عدم کارآمدی بوروکراسی در کشورهای در حال توسعه، وجود قوانین و مقرراتی است که اهداف پیش‌گفته را به‌گونه‌ای فعال، نقض می‌کنند و یا چندان توجهی به آن ندارند. بر این مبنا، وجود سه مشکل در این زمینه قابل شناسایی است:
1. فقدان روحیة قانونمداری؛
2. وجود قوانین متعدد، ناسخ و منسوخ و عدم شفافیت آن ها؛ و
3. عدم قابلیت انعطاف و تطابق قوانین و مقررات با تغییرات و تحولات برنامه‌های توسعه.

3-4- نیروی انسانی نیروهای انسانی، چهارمین بخش نظام اداری را تشکیل می‌دهند. به ‌عبارت دیگر، آنچه که به ساختار تشکیلاتی، روش‌های انجام کار و قوانین و مقررات حاکم جنبة عملیاتی می‌دهد و یا آن را طراحی کرده و یا میراث گذشته را ادامه می‌دهد، نیروهای انسانی موجود در سازمان اداری است. نیروی انسانی، طیف نیروهایی را در برمی‌گیرد که از پایین‌ترین رده سازمانی تا مدیران کل نظام اداری را شامل می‌شود. کیفیت این نیروها، تأثیر بسزایی بر کارایی یا عدم کارایی نظام اداری برجای می‌گذارد.
در این میان می‌توان به مواردی اشاره داشت که در بخش نیروهای انسانی نظام اداری، باعث ناکارآمدی نظام اداری می‌شوند: 

پایین بودن توانایی‌ها و مهارت‌های فنی و شغلی کارکنان، عدم تناسب مشاغل با تخصص‌ها و تجارب کارکنان، ضعف مدیریت به‌دلیل نبود دانش شغلی و تخصصی، ضعف در به‌کارگیری دانش و مهارت‌های مدیریتی در سطوح مختلف تصمیم‌گیری‌ها، هدایت و نظارت، عدم احساس مسئولیت در سطوح مختلف نیروهای سازمانی، اعمال سلیقه و برداشت شخصی از ضوابط توسط مدیران، عدم توازن و تعادل میان حقوق و دستمزد کارکنان با وظایف آن ها، عدم کارایی نظام پرداخت و جبران خدمت و فقدان نظام تشویق و تنبیه و نظام مشارکت‌جویی و افزایش انگیزش، عدم وجود انگیزة کافی در مدیران برای تسهیل در فرایند دستیابی به اهداف کلان نظام اداری.
در این مورد می‌توان گفت که برای آن که مدیریت یک مجموعه به سطح بالایی از کارایی برسد و بالطبع نظام اداری را به تحرک وا دارد، باید تصمیم بگیرد که به اهداف سازمانی دست یابد (انگیزش). این نیروی نخبه، باید از لحاظ توانایی‌های فنی و دانش مدیریتی نیز غنی باشد و یا از مشاوران قوی و با دانشی استفاده کند (توانایی). و در نهایت، مجموعة مدیریت نظام اداری بایستی بهره‌مند از وسایل لازم و محیطی مناسب برای انجام کار باشد (آمادگی محیطی). نبود یا ضعف در هر کدام از این سه مؤلفه، ناکارایی نیروی انسانی و از آنرو، ناکارایی سازمان اداری را در پی خواهد داشت.

4- دلایل برون‌ سازمانی ناکارآیی نظام اداری دلایل برون سازمانی که باعث ناکارآمدی نظام اداری می‌شود به عواملی راجع است که در خارج از فضای عینی نظام اداری قرار دارند. به عبارت دیگر، در خارج از نظام اداری، دو سطح از واقعیت موجود است که تاثیرات فراوانی بر نظام اداری بر جای می‌گذارد: نظام عینی بیرون از سازمان شامل نظام‌های اقتصادی، سیاسی و اجتماعی، و نظام ذهنی بیرون از سازمان شامل نظام فرهنگی.
به ‌عبارت دیگر، نظام اداری خرده ‌نظامی است در درون یک نظام بزرگ‌تر که با خرده ‌نظام‌های دیگر در تعامل است و پیوسته با آن ها در تأثیر و تأثر متقابل قرار دارد. زیرمجموعة برخی از خرده ‌نظام‌های در حال تعادل با نظام اداری عبارتند است:

 نظام سیاسی، نظام اقتصادی و نظام فرهنگی- اجتماعی. ‌نظام اداری به مثابة شی‌ای است که در درون نظام فرهنگی- اقتصادی- سیاسی- اجتماعی قرار دارد. منطق حاکم بر این حوزه‌ها، به‌گونه‌ای تعیین‌کنندة تحولاتی است که در نظام اداری رخ می‌دهد.
از سوی دیگر، به دلایل گستردگی نظام اداری در شئون مختلف جامعه و اهمیت کارویژه‌هایی که بر عهده دارد، تحولات این نظام، تأثیر فراوانی بر نوع و جهت روی‌دادهایی دارد که در نظام‌های فرهنگی، اقتصادی، سیاسی و اجتماعی اتفاق می‌افتد. منطق ارتباط و دیالکتیکی میان نظام اداری و نظام‌های فرهنگی، اقتصادی، سیاسی و اجتماعی، تمام آن چیزی است که می‌تواند توسعه و طرح‌های توسعه‌گرایانه را موفق کند یا با شکست مواجه سازد. در این نوشتار، به سویه های مربوط به نظام سیاسی، نظام اقتصادی و نظام فرهنگی- اجتماعی می پردازیم.    

منبع: سعید عطار

ادامه دارد

این نوشتار کوششی است در جهت فهم دلایل و پیامدهای ناکارآمدی مهم ترین ابزار دولت ها در تحقق اهداف و منافع ملی: نظام اداری. ناکارآمدی نظام اداری، در دو سطح درون ‌سازمانی و برون ‌سازمانی بررسی شده است. دلایل درون سازمانی ناکارآمدی نظام اداری شامل ساختارهای تشکیلاتی، روش‌های انجام کار، قوانین و مقررات و نیروی انسانی است. دلایل برون ‌سازمانی ناکارآمدی نظام اداری عبارتند از وضعیت نظام های سیاسی، اقتصادی و فرهنگی- اجتماعی جامعه و پیامدهای آن را نیز باید در حوزه های سیاسی، اقتصادی و فرهنگی- اجتماعی جستجو کرد.

1- نظام اداری و تفاوت کشورهای توسعه یافته و در حال توسعهبه‌طور کلی، نظام اداری مدرن در کشورهای صنعتی که زادگاه این مدل از نظام ادارة عمومی است، برآیند شرایط سه‌ انقلاب کشاورزی، تجاری و صنعتی بوده است. از این رو، در این نظام بنیان‌‌های مطلوب سازمان اداری کارآمد، نهادینه و از لوازم اصلی و مطلوب ساخت‌های سیاسی- اجتماعی- فرهنگی آن جوامع محسوب می شود.
در مقابل، جوامعی که گذار اقتصادی، صنعتی و تطوّر تاریخی را سپری نکردند، نتوانستند ساختار بوروکراتیک مناسبی را پایه‌گذاری کنند. در این جوامع، ساختار اداری در محیط اجتماعی‌‌ای شکل گرفت که زیرساخت آن، تکامل بنگاه‌های صنعتی و سازمان‌های مولد اقتصادی نبوده است. توسعة ناموزون ساختاری در کشورهای در حال توسعه، سبب شد که ساختار اداری آن ها نیز از ناکارآمدی فسادآوری رنج ببرد. به نظر می‌رسد که مهم ترین رسالت نظام اداری در این گونه کشورها، نه پیشبرد توسعة کشور بلکه تأمین فرامین نخبگان ابزاری حاکم در جهت حفظ قدرت است.

2- چرایی ناکارآمدی نظام اداری در کشورهای در حال توسعهبرای بررسی چرایی عدم کارآمدی بوروکراسی بهتر است تا به روندهایی بپردازیم که در دو سطح درون ‌سازمانی و برون ‌سازمانی، بوروکراسی در کلیت خود را ناکارآمد می‌کنند. به عبارت دیگر، دو دسته از عوامل باعث می‌شوند تا نظام اداری، از کارایی لازم برای انجام کارویژه‌های توسعه‌ای خود برخوردار نباشد: